La armonización fiscal autonómica: el caso del Impuesto sobre el Patrimonio en Madrid

¿Es necesaria una armonización fiscal entre las Comunidades Autónomas? Según mi opinión, la respuesta debiera ser, sin duda, afirmativa, incluyendo, eso sí, a las de régimen foral. No tiene sentido que en un país de las dimensiones de España, coexistan 17 regímenes fiscales con diferencias esenciales entre sí, capaces de dar lugar a consecuencias económicas de calado —traslados de domicilio, diferencias abismales de tributación en algunos tributos, etc.—, cuando la Constitución establece la igualdad como principio del sistema tributario.

Esta armonización debiera conllevar una similar exigencia fiscal en todos los tributos del sistema fiscal español, sean o no cedidos a las Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA) y una coordinación en cuanto a su gestión.

¿Por qué, entonces, vuelve a la actualidad la posibilidad de armonizar la imposición patrimonial (IP, ISD e ITPyAJD)?

La noticia sobre una enmienda del grupo parlamentario de Esquerra Republicana de Cataluña en el Congreso, en concreto la número 3.029, al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021 ha sido el detonante sobre la posible armonización fiscal de los tributos estatales cedidos a las CCAA.

No obstante lo anterior, hay que decir que la citada enmienda a la Ley de Presupuestos  para 2021, solamente trataba de establecer un nuevo gravamen, estrictamente estatal y no cedido a las CCAA, sobre los patrimonios de las personas físicas, del que se restaría, en su caso, lo satisfecho por los mismos sujetos pasivos de acuerdo con las normas establecidas sobre este tributo por las CCAA, evitando así gravar dos veces el patrimonio de los obligados tributarios y evitando las bonificaciones autonómicas.

Ese nuevo gravamen, sin embargo, no tiene visos de aprobarse, toda vez que sería una creación de un nuevo tributo sobre el patrimonio de las personas físicas mediante la Ley de Presupuestos, solo para eludir los efectos de los beneficios fiscales de las CCAA en el actual IP, lo que parece que iría contra lo previsto en el artículo 134.7 de la Constitución Española, que establece que: «7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea», así como contra algunos de los principios y preceptos de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que según el Tribunal Constitucional también forma parte del bloque de constitucionalidad.

La armonización de la imposición autonómica en la financiación de las CCAA

La idea de armonizar la tributación estatal cedida a las CCAA no es nueva. En mi opinión, su reiteración periódica es consecuencia del error inicial producido en la cesión de tributos por el Estado a las CCAA, ya que, se cedieron —mejor sería decir que pasaron a compartirse potestades legislativas, dado que el Estado no ha renunciado a ejercerlas— la posibilidad de que las CCAA regularan aspectos esenciales de los citados tributos, sin límites ni cortapisas, lo que ha dado lugar a que en unos territorios se exijan dichos tributos sin grandes modificaciones sobre lo regulado por el Estado y en otros, incluso, se hayan dejado de exigir en su totalidad, como en el conocido caso del Impuesto sobre el Patrimonio en la CA de Madrid.

El problema del distinto trato fiscal en nuestro país en función del territorio, comenzó con la regulación tributaria en los territorios forales y se zanjó con varias sentencias del Tribunal Supremo que convalidó las regulaciones forales con el argumento de que no vulneraban lo previsto en nuestra Constitución.

En el sentido anterior el TS, en su Sentencia 6836/1999, de 30 de octubre, estableció lo siguiente: «Por las razones expuestas, que evidencian que la supresión de ciertos recargos por ingreso extemporáneo y el establecimiento de una exención en el Impuesto de Sucesiones y Donaciones que efectuaron los arts. 33 y 36 de la Norma Foral de Presupuestos Generales para 1992 en el Territorio Histórico de Álava no vulneraron ningún orden general común a todos los tributos, ni tampoco establecieron un privilegio ilegal para los ciudadanos con domicilio fiscal en el País Vasco, ni desconocieron principio de igualdad tributaria alguno, se está en el caso de desestimar el recursoCriterio similar ha mantenido el Tribunal Constitucional, sobre regulaciones autonómicas que afectaban a los tributos estatales totalmente cedidos.

Para abordar los problemas y las posibles soluciones a la disparidad de tratamiento de los residentes en los distintos territorios autonómicos, por Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de febrero de 2017, gobernando el Partido Popular, se constituyó una Comisión de Expertos, en este caso, para la revisión del modelo de financiación autonómica, cuyo informe final se presentó en julio de ese mismo año, cuyas conclusiones, en cuanto a la armonización, se pueden resumir en lo siguiente:

 

  • Dicha Comisión, en lo que se refiere al ámbito tributario, no consideró necesario introducir grandes modificaciones en el actual esquema, ni de los tributos que forman parte de los ingresos de las CCAA, ni en cuanto a los estatales cedidos, ni respecto de sus propios tributos—, tampoco consideró necesario cambiar excesivamente las competencias de las CCAA, si bien introdujo la posibilidad de una mayor armonización, tanto en bases imponibles, como la posible implantación de límites u horquillas sobre algunos tipos y cuotas.

 

  • Por otra parte, conviene destacar, además, la recomendación de que se efectúe una integración administrativa que se propone, conjuntamente, con la idea de que se unan a la financiación autonómica al menos en cuanto al cumplimiento del principio de solidaridad y el de cooperación—, las Comunidades Autónomas de régimen foral, lo que en mi opinión, daría un impulso al régimen actual que seguramente lo consolidaría y evitaría algunos de los problemas territoriales actuales.

 

  • En lo que afecta concretamente al Impuesto sobre el Patrimonio (IP), la Comisión se inclinaba, aunque con matices, con mantenerlo y aunque de una manera no del todo clara planteó que fuera un impuesto que cada Comunidad, voluntariamente, exigiera u optara por no hacerlo, de forma similar a lo que sucede con algunos impuestos locales.

No obstante, si se mantuviera el IP, el Estado debiera fijar una base imponible homogénea y un mínimo exento amplio igual en todo el territorio nacional y que la capacidad normativa de las CCAA afectara, solo, al establecimiento de la tarifa del impuesto, así como a la aprobación de posibles deducciones o bonificaciones de la cuota vinculadas a circunstancias personales y familiares del sujeto pasivo, sin que ello pudiera suponer una desfiscalización de hechos imponibles, manteniendo los límites de tributación conjunta con el  IRPF.

  • En el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD), la Comisión se decantó por su mantenimiento, de forma clara, introduciendo en el mismo unos niveles mínimos de tributación que impidan una competencia a la baja, que termine con la práctica desaparición del tributo, al menos en las transmisiones de riqueza entre familiares directos. Estos mínimos deberían aplicarse también a las Comunidades forales.

Las propuestas actuales de armonización del tratamiento del Patrimonio y de Sucesiones

Según lo que se ha expuesto y lo publicado por los medios especializados, no se va a aprobar lo dispuesto en la enmienda citada, optándose por una negociación entre el Gobierno y el partido político de Esquerra Republicana de Cataluña (ERC), en la que se estudiaría la posible introducción de medidas que eviten lo que se ha denominado por los negociadores como «dumping» fiscal, es decir, establecer una menor tributación en el territorio de algunas Comunidades, concretamente, en Madrid, para atraer un mayor número de personas con patrimonios  importantes a la Capital.

Obviamente, las negociaciones entre partidos políticos son libres y nada cabe objetar a las mismas ni a sus contenidos, pero dicho lo anterior, otra cosa son sus efectos jurídicos que solo afectarán a quienes mantengan tales reuniones, siendo los cauces legales establecidos en el ámbito de la financiación autonómica, la vía para modificar estos aspectos y, dentro de la misma, los extremos referidos a la imposición autonómica y a los tributos estatales cedidos.

Por lo expuesto, el itinerario pasa por la modificación de la LOFCA, así como los cambios necesarios en la correspondiente ley de financiación de las CCAA de régimen común y por la actualización de los impuestos más controvertidos en estos momentos, IP, ISD e ITPyAJD, para lo cual es necesario, no solo los acuerdos en algún caso reforzados en las Cortes, sino también los trámites con el Consejo de Política Fiscal y Financiera y, sobre todo, con las CCAA.

Solamente dentro del esquema anteriormente abreviado es posible modificar la actual situación de los tributos estatales cedidos y, además, la financiación autonómica de las CCAA de régimen común; y, en mi opinión, si no se involucra a las de régimen foral seguirá habiendo una discordancia en el sistema autonómico difícil de compatibilizar con los derechos y obligaciones de todos los españoles.

Las propuestas puestas de manifiesto en este momento parecen por otro lado limitadas y sin visión de resolver los problemas de la fiscalidad y de financiación de las CCAA, puesto que se han focalizado —al menos según han explicado los medios de comunicación—, en acabar con la bonificación del 100 % de la cuota del IP en Madrid, dejando de lado los verdaderos problemas de fondo.

Esos problemas de fondo que desfiguran todo el sistema de la financiación autonómica son, entre  otros, los siguientes: desigualdad de partida entre Comunidades de régimen foral y de régimen común; normativa desfasada de los principales tributos estatales totalmente cedidos, como los del IP, ISD e ITPyAJD, cuyas bases están totalmente socavadas por innumerables beneficios fiscales sin justificación actual alguna; falta de coordinación en la gestión de la tributación autonómica y la estatal; anquilosamiento de los criterios y la aplicación de las medidas de solidaridad entre las Autonomías para evitar desigualdades entre sus residentes, etc.

Por otra parte, considero que crear otra Comisión de estudio sobre los problemas de fiscalidad y financiación autonómicas, cuando existe ya una disponible, no hará sino retrasar nuevamente la solución de los problemas ya sobradamente analizados y la necesaria revisión legal de los tributos reiteradamente citados, que, además, podría hacer que no se aprovechasen debidamente la llegada de los imprescindibles fondos y créditos de la Unión Europea, que pueden, si son bien distribuidos y aplicados, desatascar este asunto y permitir un amplio acuerdo entre las CCAA y el Estado.

Conclusiones

La necesidad de una armonización fiscal no solo responde a la idea, en este caso de ERC, sobre la situación fiscal creada por la CA de Madrid, que ha situado a dicha Autonomía como la que tiene una fiscalidad  más laxa de las de régimen común, sino a una necesidad real: no parece que pueda haber 17 regímenes tributarios diferentes en un país de las dimensiones de España, si se quieren mantener, fiscalmente, los principios constitucionales de igualdad, equidad y solidaridad entre todos los españoles.

Las medidas fiscales adoptadas por la CA de Madrid son, indudablemente, reflejo de las ideas de corte liberal de los actuales dirigentes de dicha Autonomía, pero sería imposible implantarlas en otras CCAA, porque los efectos de ser la capital política, social, cultural y económica de Madrid son los que permiten suprimir o rebajar algunos tributos sin menoscabo importante de su recaudación.

En mi opinión, que coincide en parte con lo reseñado en el informe final de la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica, es necesario que se modifiquen las condiciones de cesión de determinados tributos, llevando a los mecanismos de nivelación de la financiación autonómica toda medida que menoscabe la recaudación de los mismos e, incluso, previendo en la LOFCA y demás normativa de financiación autonómica, que el Estado pueda recobrar la exigencia de algunos de dichos tributos en el caso extremo de su eliminación por cualquier CA, todo lo cual debiera complementarse con la inclusión real de las CCAA de régimen foral en la coordinación fiscal y en la solidaridad territorial.

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