«Libro Blanco del Comité de las personas expertas sobre la reforma del sistema tributario»

El «Libro Blanco» que se ha presentado, fruto de un trabajo laborioso de las personas que se han encargado de redactarlo, no prueba el acierto de su análisis y de sus soluciones para mejorar, en todos los sentidos nuestro sistema tributario. Hagamos un recorrido y un balance tras la publicación de este informe.

INTRODUCCIÓN

El pasado 3 de marzo, el «Comité de las personas expertas para la reforma del sistema tributario» (Comité, en adelante) ha presentado a la Ministra de Hacienda y Función Pública su informe para la reforma tributaria.

La primera cuestión que se plantea ante dicho trabajo es la comparación con otros informes similares, que han tratado sobre este mismo extremo.

Por su contenido y propuestas, en mi opinión y que luego comentaré en ese post, el actual «Libro Blanco» no queda bien parado frente al conocido «Informe Lagares de 2014» ni respecto al «Informe final de la Comisión de Expertos para la revisión de la financiación autonómica de 2017».

El «Libro Blanco» que se ha presentado, es ciertamente fruto de un trabajo laborioso de las personas que se han encargado de redactarlo, como se desprende de sus casi 800 páginas, su abundancia de cuadros, gráficos, datos, comentarios comparativos y propuestas, que así lo demuestra, lo que no prueba, sin embargo, el acierto de su análisis y de sus soluciones para mejorar, en todos los sentidos nuestro sistema tributario.

Según la Resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda, el informe debía de conseguir un doble objetivo: en primer lugar, analizar el actual sistema tributario, diagnosticando sus problemas, para optimizarlo, incluyendo, la imposición directa, indirecta y los restantes ingresos públicos; y, en segundo lugar, se trataba de hacer un análisis técnico sobre qué reformas convendría realizar, atendiendo al escenario actual y futuro, con especial atención a las áreas siguientes: fiscalidad medioambiental; imposición societaria; tributación de la economía digitalizada; fiscalidad de las actividades económicas emergentes y, por último, aplicación y concreción de la armonización de la tributación patrimonial.

Además, curiosamente, la Resolución solicitaba a los expertos que establecieran en su informe los tiempos apropiados para la entrada en vigor de cada modificación, de modo que no se convirtieran en un freno para la recuperación económica y que permitieran, además, aproximar progresivamente los ingresos tributarios a los de los Estados miembros de la Unión Europea.

RESUMEN DE SU CONTENIDO

Aunque este epígrafe se refiere a su contenido, creo conveniente comenzar por lo que no se encuentra en el «Libro Blanco», pese a tratarse de un informe sobre el sistema tributario. En primer lugar, se obvia cualquier referencia en general a los tributos locales, según se explica, por no entrar dentro del mandato que el Ministerio de Hacienda realizó al Comité, aunque, en otros casos similares, sí que se incluyeron en el «Libro Blanco», como el caso del IRPF y el IVA, porque se entendió que era imprescindible.

Tampoco, se extiende el texto que se comenta ni las propuestas del Comité a la situación y la normativa de las Comunidades Autónomas de régimen foral, más allá de hacer referencias a la conveniencia de coordinación cuasi voluntaria de estas Comunidades, a lo que se recomienda para la normativa estatal y las legislaciones de las CCAA de régimen común. En este sentido, en la parte correspondiente a la tributación de la riqueza se dice:

«La delimitación del encargo no incluye el tratamiento de los sistemas tributarios de los Territorios Forales, pero el Comité llama la atención sobre el problema que plantean las diferencias de capacidad normativa en el IP y el ISD, …»

 Otra omisión inexplicable, es la correspondiente a cualquier análisis total a fondo del ITPAJD, un impuesto patrimonial que grava las transmisiones entre particulares de bienes y algunos servicios, siendo, por otra parte, el más litigioso de todos los tributos patrimoniales y el que más recauda, de lejos, de todos los tributos calificados como totalmente cedidos.

Entonces, el lector se preguntará, cuál es el contenido de este larguísimo libro o informe del Comité, pues bien, el mismo se centra en los tributos estatales, incluidos de manera especial y singular el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y el Impuesto sobre Sociedades (IS), a los que se añaden de forma muy prolija, también, el IP y el ISD.

Se comienza por un diagnóstico del sistema tributario, en el que se relacionan ingresos tributarios con gastos públicos, observando la situación finisecular de déficit público, debido, a la insuficiencia recaudatoria, que deriva de la erosión de las bases de los tributos y al fraude fiscal, lo que lleva a que en nuestro país se recaude 3,9 puntos menos del PIB que la media de los países de la Unión Europea.

Las soluciones, son la creación de nuevos tributos en áreas como la medioambiental, aunque la mejoría de la recaudación de este tipo de impuestos vendría del gravamen de las energías como los carburantes, de la economía digital, la lucha contra el fraude y de mejoras en los tributos estatales, sobre todo de los tres con mayor potencial recaudatorio, desbrozando las bases imponibles de los mismos, sembradas de beneficios fiscales.

En cuanto a la imposición patrimonial, con el lema de gravar la riqueza allá donde se encuentre, obviando como se ha dicho al ITPAJD, salvo referencias genéricas de simplificación, eficacia, etc. o cuando se proponen cuestiones de gestión de la economía digital y otras similares, se mantienen los tributos actuales del IP y el ISD, proponiendo reformas de bases y tarifas, y, por encima de las anteriores, la limitación de las competencias normativas de las CCAA de régimen común, para evitar que, como sucede en la actualidad, algunas lleven con su normativa propia a la supresión total en la práctica de alguno de estos tributos o la supresión parcial para algunos parientes en el otro.

COMENTARIOS

En mi opinión, el «Libro Blanco» es un documento que no aporta grandes novedades sobre el diagnóstico de la situación actual de los ingresos tributarios, ni sobre las soluciones de los problemas actuales, señalar a los posibles tributos medioambientales y digitales como parte de la solución no es novedad, al margen de que la práctica ha puesto de manifiesto su limitación en cuanto a potencial recaudatorio, por lo que cubren otras finalidades distintas a las tributarias.

En segundo lugar, en un estudio, fundamentalmente académico, no vinculante para el Gobierno o el legislador, considero un grave error, por una parte, las omisiones del «Libro Blanco», como limitar sus consideraciones y propuestas a las CCAA de régimen común, haciendo simples referencias y aconsejando que se extiendan sus propuestas a las de régimen foral.

En el mismo sentido, no se entiende que no se incluya en los análisis concretos de los tributos principales del sistema español ni al ITPAJD, ni a los de carácter local, dejando cojo el estudio realizado y las propuestas sobre dichos tributos.

En cuanto a otros aspectos, las propuestas de los tributos son repetitivas de informes anteriores, como las del «Informe Lagares» o del «Informe de la Comisión de Expertos para la revisión de la financiación autonómica de 2017», a las que se remite en más de alguna ocasión, es decir, que falta originalidad, con lo que se cuestiona la necesidad de este nuevo informe, pareciendo más que se trata de ganar tiempo para evitar cualquier coste político.

En cuanto al tiempo, precisamente, sorprende que, en el mandato inicial al Comité, el Ministerio de Hacienda le solicitara un pronunciamiento sobre cuándo abordar las posibles modificaciones del sistema y en qué plazos, extremo que el Comité ha resuelto apelando al momento en que la economía recupere la situación anterior a la pandemia del Covid-19 y, retrasando luego la reforma, al señalar que debe ser gradual y acorde con cada aspecto fiscal.

Quizás lo más destacable y novedoso del «Libro Blanco» sea, en mi opinión, la limitación propuesta a las competencias normativas de las CCAA de régimen común en materia del IP y del ISD —también en este punto se excluye, sin explicación, al ITPAJD—, no tanto porque sea una novedad respecto a informes anteriores, sino por su concreción, dado que se desciende, incluso, a cómo aplicarlo.

En el sentido anterior, en la última propuesta de modificaciones, en concreto la 118 del «Libro Blanco», se expone así esta posible limitación:

«Propuesta 118. Precisión de las competencias normativas de las CCAA en IP y en ISD.

Las competencias normativas de las CCAA seguirán siendo las vigentes, con los siguientes límites:

  1. Respecto del mínimo exento, un porcentaje de aumento máximo.
  2. Respecto de las escalas de gravamen, una reducción en un porcentaje máximo.
  3. Respecto de la cuota líquida, no podrá ser inferior a un determinado porcentaje de la cuota íntegra.»

 

CONCLUSIONES FINALES

Según mi opinión, el «Informe del Comité de personas expertas para la reforma tributaria» peca de extenso y prolijo, sobrándole cifras, datos, cuadros, gráficos, esquemas, etc., que dificultan, más que facilitan, su lectura, puede que, incluso, debiera de calificarlo de farragoso. Además, esta extensión no cubre todo el espectro del sistema tributario, como si la citada abundancia de documentación fuera, para el Comité, suficiente para explicar las propuestas y, por sí misma, aportará ideas nuevas a las ya unánimemente aceptadas por la doctrina y la jurisprudencia, recogidas ya en informes anteriores, como los citados.

Hay que añadir a lo anterior que, pese a su enorme extensión, el informe del citado «Libro Blanco» no recoge aspectos básicos del sistema tributario español, excluyendo de la aplicación de todas las medidas propuestas a los territorios autonómicos de régimen foral, lo que no se produjo en el «Informe final de la Comisión de Expertos para la revisión de la financiación autonómica de 2017», que, de forma valiente, propuso la inclusión de dichas Comunidades Autónomas en sus análisis y en las propuestas de reforma.

Además, se pasa como de refilón, en cuanto a la imposición patrimonial, del tributo más importante del gravamen de la riqueza, como es el ITPAJD, sin entrar tampoco en lo relativo a los tributos locales, cuya recaudación se nutre, asimismo, de la tenencia o la transmisión de inmuebles —IBI e Impuesto Incremento Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (Plusvalía)—, esta carencia, inexplicable para mí, indica un fallo importante en el análisis de los tributos sobre la riqueza, al circunscribirse a dos de los menos importantes desde el punto de vista recaudatorio.

Al limitar el estudio de los gravámenes patrimoniales casi exclusivamente al IP y al ISD, su exposición y las propuestas en este ámbito tienen poca relevancia, como lo es, también, la recaudación de ambos impuestos que, ni sumadas, llegan a alcanzar la mitad de lo recaudado por el ITPAJD.

Como corolario respecto al ITPAJD, reseñar que, las pocas referencias al mismo, así como las pocas propuestas que le afectan de modo directo o indirecto, dan lugar, según deduzco del texto analizado, que no se considera conflictivo, es decir, que el Comité da por buena la existencia del ITPAJD, dado que no la pone en cuestión, y que tampoco observa problemas insalvables en su normativa y aplicación.

El Comité, asimismo pasa de puntillas respecto al nuevo medio de valoración de los inmuebles, implantado por la Ley 11/2021, es más bien una simple anotación sin más, remitiéndose a lo que su aplicación y el tiempo resuelvan sobre dicho valor de referencia, regulado en la normativa catastral, sin entrar en el análisis de su naturaleza, los problemas que puede traer su aplicación ni considerar que juicio emitirán los jueces y tribunales sobre el mismo, es decir, desdeña su trascendencia, sobre todo en el gravamen de los inmuebles.

Tampoco estudia las posibles consecuencias que cualquier modificación del IVA puedan tener en el ITPAJD, como en el caso de la supresión de la exención en el sector financiero o en el del seguro, etc.

Por último, sin duda por el olvido general observado en el informe del ITPAJD, se excluye al mismo de los límites sobre las competencias normativas de la propuesta 118 referente, solamente, al IP y al ISD, cuando las diferencias que pudieran establecerse en este impuesto tendrían mucha mayor trascendencia en cuanto a la erosión de los principios constitucionales de generalidad, igualdad, equidad y de capacidad económica.

Todo lo cual conlleva, en mi opinión, devaluar el Capítulo V dedicado a la «Aplicación y concreción de la imposición patrimonial», sobre todo en cuanto al conjunto de medidas que necesita el gravamen patrimonial en España. En este sentido, aunque haya colaborado en su elaboración, me parece más que oportuno reseñar aquí que, casi de forma simultánea al «Libro Blanco», se ha publicado por la Fundación Impuestos y Competitividad (FIC) el libro ITPAJD: situación actual y propuestas de futuro, que, como su propio título adelanta, viene a rellenar este olvido del informe analizado.

En cuanto a las propuestas del «Libro Blanco» referentes a la riqueza, algunas son demasiado genéricas, como la que afecta a la delimitación general de la residencia fiscal, que afecta de forma directa a los tributos analizados y, otras propuestas son demasiado concretas, al descender el Comité a recomendar, incluso, las escalas de los impuestos, lo que, en mi opinión no es la labor de este tipo de informes, que debiera centrarse en las directrices generales de reforma del sistema y no en los concretos elementos de algunos impuestos.

En definitiva, considero que el nuevo informe de personas expertas no ha cumplido con las expectativas que la creación de este tipo de entidades siempre despierta y, menos aún, en lo que se refiere a la financiación autonómica, al excluir a las forales de sus consideraciones y propuestas, ni a la tributación de la riqueza, que ha limitado, extrañamente, a dos solo impuestos, que desde el punto de vista de su importancia recaudatoria no son, precisamente, los que más aportan al erario público, olvidando otros tributos de mayor recaudación e impacto para las Haciendas autonómicas y locales.

Por lo que se refiere a su trascendencia futura, creo que no variará de forma significativa el sistema tributario, dado que en el mismo ya se establece que debe posponerse a que se vuelva a la situación económica prepandemia, por lo que las reformas que se anuncian sin fecha de aplicación tienen, si se me permite la expresión, todas las papeletas para que no lleguen nunca a aplicarse, al cambiar las situaciones en que debieran hacerse, este extremo se agudiza al constatar que tanto el Presidente de este Comité, como la propia Ministra de Hacienda, han enfatizado en su presentación, que no habrá de momento subida de impuestos, añadiendo con lo de la subida algo que, realmente, solo es una faceta de algunos capítulos del Libro Blanco y que llevará a la mayor parte de la sociedad española a posicionarse en contra de la poco probable reforma propuesta.

 No obstante, dado que se trata de un estudio, que sobre todo aporta una gran cantidad de datos, cifras, cuadros, gráficos, esquemas, etc., siempre podrá servir de referencia a estudiosos e interesados en el sistema fiscal. Otro acierto de este informe es, para mí, la correlación que se hace entre ingresos tributarios y gasto público y la necesidad de que tal información llegue a los ciudadanos, no puede ser que, según los estudios de diversas Instituciones públicas y privadas, se considere que se pagan muchos impuestos, mientras que se exigen más y mejores servicios públicos.

Por último, para los lectores que quieran ampliar este análisis sobre el «Libro Blanco de la reforma del sistema tributario», les remito a mi artículo «La imposición de la riqueza en el Libro Blanco del comité de personas expertas para la reforma del sistema tributario», que se ha publicado este mismo mes de marzo en la revista Carta Tributaria Opinión nº 84.

 

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